ISO9000质量管理体系在通行费征收管理的应用研究

　　课题组织单位：中国交通会计学会　　　
　　课题承担单位：广西交通会计学会
　　执   笔   人：林川泉
　　　
　　[摘  要] 本课题从通行费征收行为的内涵开始,论证了对通行费征收进行质量管理的重要意义,并针对当前通行费征收质量管理中存在的问题,试图引入ISO9000质量管理体系作为解决这些问题,改进通行费征管工作的一种值得探讨的途径。同时，详细阐述了建立与运行通行费征收质量管理体系的基本框架及应用思路，以及在实施过程中为确保体系的有效运行而应当关注的某些问题。从而为通行费征收管理应用ISO9000族标准提供了理论与实践依据。
　　[关键词] 通行费征收管理；ISO9000质量管理体系；应用研究
　　
　　一、通行费征收质量管理概述
　　自1984年收费公路在我国诞生以来，至2000年底统计里程已达9.4万多公里，收费站点3299个，收费人员15万人，年收费额460亿元。目前全世界20几个国家和地区的收费公路共计14万公里，其中70％左右在中国，收费公路成为了当今中国公众关注的热点之一，对我国公路事业及国民经济快速发展产生了极为深远的影响。随着收费公路在经济生活中的地位和作用日益突出，相应地，对征费管理工作也提出了更高要求：管理涉及的范围不再局限于征收机构内部，涉及的内容也不仅仅是单纯的征缴业务，而是要进行全方位、全过程、系统的质量管理。
　　（一）通行费征收质量管理的意义
　　 1、车辆通行费征收行为的内涵
　　 实施通行费征收质量管理首先得清楚地认识征费行为的内涵，从根本上说，它取决于于这种行为所依附的有形实体，也就是收费公路的双重属性。
　　（1）收费公路的双重属性
　　从公共经济学的角度，收费公路既非纯公共产品，也非纯私人产品，而是介于这两者之间的准公共产品。其特点是在消费上具有非竞争性，却可以轻易做到排他性。
　　①收费公路作为准公共产品，具有公共产品的某些特征，如：公益性、规模经济性、行业垄断性、财政资金是投资的主导力量等等；
　　②收费公路作为准公共产品，具有不属于公共产品的某些特征：有一定的商品属性和经济属性；具有一定的竞争性、地域差异性等等。
　　（2）收费公路的双重属性决定了通行费征收行为的两重性。
　　②收费公路是准公共产品这一属性，决定了征收通行费是一项政策性很强的工作，属于行政执法行为，因为收费公路从规划、投资建设到建成后站点的设置、收费标准及收费年限、通行费征收管理机构的确定等都是政府行为，体现着政府对公路统辖的意志的；
　　②收费公路是有偿提供，具有某些商品属性，因而通行费征收行为带有“商品买卖”的市场化成分，体现了“服务”的基本特征如无形性、非储存性、同时性、主动性等特点，属于服务业范畴。
　　2、通行费征收质量与质量管理的涵义
　　（1）质量与服务质量的内涵
　　ISO给“质量”所下的定义是“一组固有特性满足要求的程度”。这里的“特性”是可区分的特征，它可以是固有的或者赋予的，定性或定量的，也可以有各种类别如物理、感官、行为、时间、功能、人体工效的特性。“要求”指明示的、通常隐含的或必须履行的需求或期望。
　　服务质量是顾客满意度评价的一个焦点，反映顾客对服务的几个特殊方面的感知，简单地说，就是满足顾客的要求或期望。通行费征收既然是一种服务行为，就必须了解服务对象需求，并把这些需求转变为相应的服务属性，也称为“质量特性”。 通行费征收的质量特性可以概括为以下几个方面：?合法性；?经济性；?时间性；?文明性；?舒适性；?安全性。其中合法性、经济性与时间性可以说是顾客最基本的要求，也是通行费征收工作的基本质量属性。另外，有一点必须特别注意：关于质量和满意度的讨论，都是建立在顾客对服务的感知上的，换句话说，“服务是什么或应该是什么”不是一个客观标准，也不由供应方说了算，而是取决于顾客。
　　（2）通行费征收质量管理的内涵
　　ISO对于“质量管理”所下的定义是“在质量方面指挥和控制组织的协调活动”。质量管理通常包括：质量策划，质量控制，质量保证，质量改进。通行费征收管理机构履行自己的职责时，必然要进行各方面管理，如行政管理、物料管理、人力资源管理、财务管理、技术管理、质量管理等，实施并保持一个考虑相关方需求，保持有效性和效率的管理体系可以使征费工作获得不断成功。质量管理应与其他管理相结合，协调行动。
　　3、通行费征收质量管理的重要性
　　（1）从公共经济学角度的分析
　　收费公路通过收费的方式来弥补公路建造成本，收费本身也要发生成本，所以收费标准应该能够弥补单位建造成本与单位收费成本，若是收费经营型的还应允许略有盈余。  如图1-1（略）中，在收费公路未达到饱和状态Q之前，消费具有非竞争性，增加消费不会增加成本，相反可以更大限度、更充分地发挥收费公路的作用，为社会带来更多的利益，如公路边际效用曲线AB所示。但是，由于收费P，消费者的消费量由B减少到Q0，造成收费效率损失即图中P0Q0B部分的面积。收费的效率损失是指由收费所引起的消费量减少，从而引起的社会净效益损失。这样一来，整个社会从公路中获得的净效益由潜在的消费效益（充分使用该公路所能得到的利益）减少为APP0部分的面积，即
　　                 APP0 ＝ AOB －P0Q0B－C － F
　　在C、F 既定的条件下，增大APP0 的面积就必须要改善公路边际效用曲线，假定改善后的曲线为Ab（图中虚线所示），难么，原来因收费P而减少的消费量不再是Q0，对应为Qb，此时收费效率损失由P0Q0B减少为PbQbb，同时社会净效益由APP0扩大到APPb。改善边际效用曲线取决于两个因素：一是产品需求弹性，比如说消费者对舒适或便捷程度的敏感度超过了其对价格的敏感度，价格不再是收费公路消费者首先考虑的因素，那么，产品需求弹性就变小了；二是消费者满意程度，消费者认为缴费是“物有所值”。对于收费公路管理机构而言，前者取决于诸多难以控制的因素，但后者恰恰是可以施加经常、有效影响的关键所在，也就是征费质量。
　　另一方面，我国目前类似于通行费征收这样的行业存在有垄断性经营以及市场与行政界限模糊的弊病。政府对于收费公路这种关系到国计民生的准公共产品，一般都要进行全面的行政性管理，完全提供其管理机构所需的全部支出，因而这些机构具有相当程度的垄断性，拥有较大的权力。如果不从机制、制度等方面从内部对这些机构的工作质量进行有效管理，即使外部的制衡与约束如何完善，也难以有良好的业绩表现。
　　（2）从管理学角度的分析
　　类似通行费征收这样带有服务性的事业单位经济活动，作为人的劳动过程，没有确定的物理性质，其产出量不仅受行为人的影响，还要受行为接受者的作用。所以，对这种行为进行质量管理可以影响其产出即通行费收入的高低。
　　（3）从营销学角度的分析
　　类似通行费征收这样带有服务性的事业单位经济活动，生产率尤其是劳动生产率难以提高是这种经济活动的特性所决定的。这类活动作为交易品就是人的劳动过程，它无法象产品生产或某些服务如麦当劳那样通过生产过程的标准化和机械化来达到提高劳动生产率的目的。因为产品是静态物，具有特定的物理性质，因此可以通过制定一些技术指标来衡量。但是通行费征收作为人的劳动过程，没有确定的物理性质，其产出量不仅受行为人的影响，还要受行为接受者的作用。所以，对这种行为进行质量管理可以影响其产出即通行费收入的高低。
　　（二）当前通行费征收质量管理存在的问题
　　通行费征收管理工作虽然取得了一定成绩，但总体看来在质量管理方面的问题仍然不少，主要表现在。
　　1、 缺乏“质量”意识
　　在通行费征收管理工作中，将征收行为与“质量”挂钩还未形成一个普遍的认识。大多数人认为：产品商品、服务讲质量可以理解，而通行费征收是行政执法行为，哪有什么质量可言，这种认识显然是片面的。既然通行费征收行为是一种服务行为，“质量”作为服务性行业成功的关键因素，就应当是管理工作的一项核心内容。
　　2、 没有明确的质量目标
　　在全国范围内还没有那一条收费公路有明确的质量目标，或者说，“质量”这一概念还没有融入通行费征收管理的工作理念之中，一般被经常使用，也容易被误认为与“质量” 概念相似的说法就是“征收水平”、“通行费征收目标/任务”等等。前者与后两者的根本区别在于：前者站在消费者或顾客的角度，强调的是满足消费者、顾客的需要，管理的目标是使他们满意；而后者站在通行费征收管理者自身的角度，管理的目标是满足自身的需要。所以，尽管“提高通行费征收质量”与“提高通行费征收水平”、“完成通行费征收任务”等目标管理的要求在实施过程中有许多具体的措施或做法是相同或相似的，但由于出发点的不同，管理的过程、方式和侧重点是不一样的，从长远来看效果也是有差别的。
　　3、没有系统的质量控制。
　　许多收费站已经制定了一些内部管理与控制的规章制度如票证管理、考核评比等，有的还总结出来一系列比较好的经验，在行业内交流。这些经验、做法无疑是有益的，但是通行费征收工作是一个过程管理，仅仅发现问题并找出解决每个问题的方法是不足够的。我们需要把这些问题放在整个过程中进行分析，甄别哪些控制点对质量的影响最为重大，也容易出现纰漏，如何采取补救措施，预防纰漏再次发生。对于问题出现的频率，也应当采集并分析，因为它告诉了管理者整个过程的策划和设计可能存在的缺陷，确定恰当的控制时机。
　　4、缺乏可信的质量保证。
　　目前，收费公路及其行业管理可以说是鱼目混杂，正规军、杂牌军、冒牌军一齐上，国家为此开展了治理公路“三乱”和清查整顿收费站点等行业纠风活动。在这种形势影响下，社会公众以及政府对于通行费征收行为的信任度大打折扣。然而，对于绝大多数征费管理机构来说，很少感觉到应对这一现状的必要。质量保证旨在声明通行费征收质量现在怎样、将会怎样以及是否得到有效控制或监督，当然这种声明要附加以必要的客观证据。通过向社会作出公开的质量保证，收费公路的顾客对于得到的服务放心，而且有信心。因此，质量保证对于通行费征收而言，不是简单的形式问题，而是关系到“生存与发展” 的战略举措。
　　5、忽视持续的质量改进。
　　在大多数收费公路消费者眼里，通行费征收就是收费站包括里面的人员只是一个收费的机器 ，按照设定好的程序运转，冷冰冰的没有感情。对于征费管理者而言，这种没有压力也没有动力的管理模式容易导致安于现状，不思进取。不愿倾听顾客的意见或者就算知道了也不愿采取措施或变革来改进工作质量的征费机构，在全国范围内只怕为数不多。况且质量改进不是一次行为，而是一个连续不断的过程，如图1-2所示。没有持续的质量改进，质量管理就成为了无的之矢、无本之源，失去了其真正的意义　　       图1-2   PDCA质量改进循环图（略）
　　资料来源：张少玲、李威灵.（ 2002）.ISO 9001：2000质量管理体系标准图解教程． 广东：广东经济出版社。   
　　（三）问题成因分析
　　1、收费公路管理体制不顺
　　(1)管理主体多元化。现在省地市县三级都有各自的收费公路，收费公路又分收费还贷型与收费经营型，以及介于这两者之间不规范型，造成彼此在人、财、物力上相互独立，“互不干涉内政”。随着公路投融资体制的改革和投资主体的多元化，出现了管理主体的多元化，结构松散导致科学的管理体系难以形成，给规范化、制度化管理造成了重重困难，特别是地方通行费的征管工作存在的问题较多。
　　(2)管理定位模糊。管理定位模糊是伴随着管理主体多元化而产生的。收费公路可以既有行政事业性质的成分，又有公司性质的成分，其管理机构可以既有事业型的“管理处”，又有企业型的“X X公司”或是政企合一型的“X X 集团”。这样混合的管理模式给具体从事通行费征管工作的人员带来认识上的混乱，不知道该站在什么立场、代表谁的利益来行动，管理主体的多元化也带来了扯皮摩擦现象，使协调性工作增多，造成资源浪费。
　　2、管理观念狭隘、法制意识薄弱
　　“官商”思想存在，有的征费管理机构认为车主要通行就得缴费，天经地义。工作重心往往放在如何防止偷逃费、抗费等征费业务上、缺乏服务意识，甚至还有“身穿制服，高人一等”强硬征收意识。
　　地方保护主义”思想的存在，某些收费站驻地附近的当地领导干部认为影响了当地交通运输及贸易往来，对阻挠征费的行为听之任之，造成恶劣影响。
　　“封建特权”思想的存在，某些职权部门工作人员及领导干部平时习惯了“开霸王车”认为对他们征费是侵犯了他们的尊严，妨碍他们执行公务。
　　3、硬件设施不配套或不完善
　　有效的管理离不开先进的设备与技术。有的经济欠发达的省份，二级公路或者地方收费公路收不敷出，往往缺乏现代化的监控设备，而且，目前利用收费系统缺陷进行逃费、作弊的手段也越来越高级、越来越隐蔽。如果硬件设施不配套或不完善，一方面造成对征费人员行为监督不力，收费员贪污票款、放人情车、收钱不给票的现象难以制止，甚至有个别收费站发生集体贪污的严重案件；另一方面，落后的监控设施不能起到有力的威慑作用，给不法车主以许多可乘之机，冲卡、逃费、抗费现象愈演愈烈。
　　4、收费队伍素质不高
　　尽管教育与培训一直是通行费征管工作的一项重要内容，但总地来说，收费队伍的素质与当今社会发展以及交通事业发展的要求还有相当的距离，主要有以下几个方面：（1）基层收费机构人员多为中专以下文化程度，从而决定了收费队伍文化素质普遍偏低。（2）收费人员的来源渠道很不一样，社会背景千差万别。（3）基层收费队伍的培训一般为上岗前培训，而上岗后的培训开展得比较少，意识形态方面的思想教育工作尤其容易被忽视。（4）现在收费人员有相当部分是聘用上岗的，应聘人员只把收费工作当成一时权宜之计，一旦有更好的职位立即跳槽。
　　5、激励机制未充分发挥效用
　　基层收费人员工作条件艰苦而且人身安全往往得不到保障，在履行职责中挨打、受侮辱的现象屡见不鲜，甚至有伤亡事故，因此报酬是他们最关心的问题。有的收费站按级别工龄确定工资标准，收费员待遇很低而且干得好坏都一样，积极性调动不起来。有的收费管理机构虽然制定了超收分成等目标管理办法，但这些以通行费征收额等硬性指标作为评价依据的激励机制有两个缺陷：一是指标的制定一般是主观预测的，不确定因素多，较难做到科学合理，定得太高会挫伤基层的积极性，定得太低则起不到应有的作用；二是这类指标没有体现顾客对通行费征收工作的评价，有可能会导致基层为了增加征收额而采取的短期行为，不利于收费公路的长远发展。因此，没有一个有效的激励机制，通行费征收工作就谈不上改进与提高。
　　6、通行费征管法律法规的缺位
　　各地交通部门在管理收费公路过程中均反映：现在通行费征管相关的法律法规不健全，既没有明确统一管理的法律主体，又没有对征费行为赋予具体的法律权限，实际工作中缺少切实可行的法律依据，各地收费机构只能根据实际情况各自应对，特别是对拒缴抗费、逃费、闯卡等行为没有规定明确的惩罚手段，处理起来难度相当大。
　　7、与社会的沟通交流不足
　　通行费征收是政策性和社会性都很强的工作，需要当地政府与群众的理解、配合与支持。但是很多收费管理机构认为做好本单位本部门工作就可以了，忽视了对外的沟通与交流，特别是没有在群众中树立“优质、高效、廉洁”的良好形象。
　　由于通行费征收普遍缺乏 “质量”意识，没有形成一套行之有效的质量管理模式，导致征费管理工作中还存在不少亟待解决的问题，直接或间接地影响通行费收入的增长。以满足顾客需要为核心的ISO9000质量管理体系的理念、方法和程序，可以说是开启“质量管理”之门的一把钥匙，有助于我们研究如何把通行费征收管理工作带上更高一级台阶。
　　二、 ISO9000族标准理论述评
　　ISO9000族标准是国际标准化组织（ISO）在总结发达国家先进质量管理和质量保证经验基础上编制并发布的一套管理标准。它是质量管理与保证发展到一定阶段的产物，也是适应国际贸易发展要求的结果，自问世以来在全球范围内得到了广泛应用。国外许多管理学者、研究机构对ISO9000及质量管理实务无论是在理论方面还是在实践上都已经开展了深入、广泛的研究，从这些成果当中，可以为本课题研究归纳出较为科学合理的理论基础，概括起来有以下几点：
　　 ISO9000族标准毕竟是国外管理专家学者在质量管理方面经过几十年反复实践、高度概括出来的经验总结，涵盖了一个组织机构实施有效质量控制与管理的基本要求。因此，实施ISO9000至少可以在一定程度上改善组织机构的质量管理水平，取得认证往往标志着组织机构的质量管理工作已经开始步入了标准所规定的轨道或迈上了一个新的台阶。
　　 ISO9000不是产品（服务）的标准，也不是检验产品（服务）质量的标准，满足ISO9000的要求意味着组织机构具备了提供满足顾客要求的产品和服务的能力。但是具备这种能力并不等同于其产品（服务）是高质量的。换句话说，取得认证的组织机构的质量管理水平不一定就比没有取得认证的好。
　　 ISO9000不是质量管理的起点，也不是终结。不同的组织机构应用ISO9000时由于动机、措施、付出的努力不同，效果也是有差别的。要获得良好的业绩，如何正确认识、对待和实施ISO9000至关重要。
　　 一方面，既要看到ISO9000在质量管理方面确实有推广应用的价值，另一方面，也要看到ISO9000不是解决质量管理问题的“万能药”，迷信ISO9000或是认为取得认证就可以“高枕无忧”的观念都不能将质量管理引向成功。
　　三、在通行费征收管理中应用ISO9000质量管理体系
　　ISO9000族标准本身不规定产品（服务）的具体要求，而是通过“质量管理体系”对产品（服务）的实现与提供的全过程实施有效控制，预防质量形成过程的异常波动而引起的不合格，并且要求不断进行质量改进。质量管理体系是指在质量方面指挥和控制组织的管理体系。在通行费征收管理中应用ISO9000质量管理体系就是通行费征收管理机构以我国等同采用ISO9000标准而制定的国家标准为贯彻依据，通过明确通行费征收质量方针和质量目标，并规定征管过程中相互关联或相互作用的要素，如管理职责、资源管理、收费实现过程以及测量、分析与改进等来实现既定的质量目标。
　　（一）通行费征收管理应用ISO9000质量管理体系具有现实意义
　　 1、全面提高通行费征收管理机构的“质量”意识。
　　质量对于服务业具有特别重要的意义，服务质量的优劣直接影响服务组织的业绩。通行费征收既然归属于ISO9000所定义的服务业范畴，那么，就很有必要通过质量管理来保证通行费征收质量。整个ISO9000框架体系围绕着如何对产品或服务的质量进行有效地控制与持续的改进而展开，以满足顾客及其他受益者的需求为核心目的。因此，对于许多习惯于把自己定位为“行政事业性”而非“服务性”行业的通行费征管机构而言，ISO9000所带来的“质量”意识的影响是十分深刻的。
　　2 、向顾客证明具有保证品质服务的能力
　　ISO9000质量管理体系被认为是具有国际权威的。为了认证，组织机构必须提供证据证实自己具备了满足顾客要求的产品和服务的能力。通过认证则表明确认了该组织机构有能力提供满足要求的产品和服务。如果通行费征收获得认证，则意味着社会公众至少会获得一种信心 — 相信通行费征收机构具备了开展这项工作必须的人力资源、设备设施等软硬件，应当能够按照他们所期望的要求如合法性、经济性、时间性等提供的服务。这种能力的证明也意味着通行费收费中所包含的附加值增加，对消费者而言，更容易产生“物有所值”的消费感受。
　　3 、减少外来的不利评价，向社会公众展示通行费征收机构的良好形象
　　通行费征收是一个政策性、社会性与服务性都很强的窗口行业，在社会主义精神文明建设中具有特殊重要的地位和作用，一定程度上代表着交通行业的形象，也代表着党和政府的形象。另一方面，由于通行费征收带有强制性的执法特点，这种行为本身容易使社会公众产生负面印象，那么，如果不重视树立通行费征收机构的正面形象将会加深或加强这种负面印象。ISO9000通过一系列严格、规范的质量管理措施和程序，会使通行费征收机构整体面貌、征费人员的综合素质都有较大改观，给公众以规范有序、公正严明的形象，培养对通行费征收工作尊敬与尊重的氛围，从而避免或减少成为收费公路“否定论”的借口。
　　4 、实现通行费征收行业管理规范化，提高工作效率  
　　    ISO9000与全面质量管理（TQM）是世界公认的现代质量管理方法，也是组织机构提高产品（服务）质量的有效手段。ISO9000意味着质量管理的基础水平，注重过程管理，强调规范化，而TQM则具有更广泛的内容，它注重结果，强调系统的不断改进。两者是基础与发展的关系，互融互补。我国ISO9000质量认证在行业管理方面效果尤为明显，实践证明，建立健全ISO9000质量管理体系应当可以使组织机构增值而且是能够增值的。对于尚无统一、有效管理模式的通行费征收行业而言，推行这个体系将有助于实现行业管理规范化，提高工作效率。
　　5、增强职工自豪感
　　建立ISO9000质量管理体系过程中必须对职工进行严格的质量管理培训，教育他们如何彼此协作，共同配合，通过让基层收费员参与管理以及相应的激励机制，激发收费队伍士气，培养团队精神。同时，通过ISO9000认证既是给予组织机构的一种荣誉，也是对职工工作成就的肯定，从而增强了他们的主人翁责任感以及团队的凝聚力、向心力，当然就会增强他们的自豪感，形成团结进取的人际环境。
　　6、适应服务经济以及中国加入WTO形势的要求
　　改革开放以来，我国服务业取得长足发展，但随着市场经济的逐步建立特别是加入WTO后，服务业将面临更直接、激烈的国际市场竞争，在这种形势下，除了积极应对迎接挑战，别无选择。我国通行费征收行业相对于西方发达国家而言，技术、设备和管理手段都较落后，应用ISO9000建立质量管理体系，就是为了获取他们先进的质量管理理论及成功经验，使整个通行费征收行业管理与国际接轨，增强竞争力与生命力，满足国家和社会发展的需求。
　　（二）某些收费公路的通行费征收已具备了应用ISO9000标准的初步条件
　　对照ISO9000：2000质量管理体系的要旨与基本原理，可以看到实际工作中有些收费公路的通行费征收实践已经涉及了质量管理体系的核心内容。
　　1、 通行费征收的管理观念正由“执法型”向“执法与服务的复合型” 转变
　　通过对文明收费站案例的分析与研究，可以发现一个共同的特点就是：紧紧抓住“优质服务”这个管理理念，在提高员工服务质量上下功夫，实现征费由 “执法型”向“服务型”转变。在强化服务意识方面，推行“领导为员工服务，员工为顾客服务”，把征费好、服务好与缴费好融为一体，培养服务意识，采取了许多人性化的服务措施，如向 “问好”收费，“微笑”服务等。
　　2、征费人员的培训工作日益受到管理层的重视
　　对征费人员的培训逐渐构成日常管理工作的重要内容。培训的内容注重实效和实用,主要包括：政治思想素质与基本职业素养的岗前培训；提高服务质量与业务水平的专业技能培训；离岗就业培训。培训的方式也是多种多样的。
　　3、通行费征费技术手段的支持
　　加大投入以改善收费条件，使其向高科技、高效率的方向发展，已经成为通行费征收行业的共识。目前微机收费已被普遍采用，有条件的地方还安装了微机收费监控系统。各省正积极开发、完善联网收费系统尤其是高速公路收费的网络化技术，以有效地减少收费站点和停车次数。此外，一些提高征费效率的先进技术，如自动识别车辆技术、高速公路智能IC卡也处于探索与试行当中。这利于规范征费管理，杜绝征费员的舞弊行为，减少了车主与收费站之间为收费标准的扯皮与争执现象；减轻了征费员的劳动强度，提高收费速度。
　　2、 内部管理与控制制度的不断完善
　　越来越多的收费公路认识到加强内部基础管理，规范收费行为的重要性，由此，不断探索、完善行之有效的内部管理与控制制度，概括起来主要有：建立健全岗位责任制，岗位间相互牵制；制定征费员行为准则或规范；严格票据管理，建立完善的领、用、存、核手续；；严把减免通行费与月票关；加强稽查监控，防止票款流失；加强票款的资金管理，做到“班清日结”和“日清月结”，杜绝票款坐支、挪用、截留、贪污现象发生。
　　3、 激励机制日趋成熟
　　为了使征费人员的收入真正体现绩效优先、按劳分配和兼顾公平的原则。许多收费公路都制定和实施了多种形式的激励机制。较普遍的做法是推行目标管理责任制，制定考核办法，把完成任务情况与经济效益相挂钩，调动征管人员积极性。此外，各征费管理机构不断探索完善激励机制的新方法和新思路，如：实行收费站领导竞争上岗与工作全员评议制； 将业务技能考评纳入每月的量化考评中，同员工工资挂钩； 开展收费标兵等评先活动，坚决查处顾客反映强烈、表现差、违规违纪的征费人员； 推行监督评议考核制度，采取有效措施让顾客参与监督评议活动。
　　4、 注意塑造自身形象
　　不少通行费征管机构已经意识到自身“形象”的塑造可以为征费工作创造良好的社会环境，所以，开始有意识地开展“形象工程”建设，如：创建青年文明号，制定并向社会公开行业服务公约，实行窗口岗位服务承诺，完善服务设施，设置便民设施，方便司乘人员，开展“献爱心”行动，向社会奉献真情等等。
　　（三）通行费征收管理应用ISO9000族标准的基本思路
　　1、通行费征收质量管理体系的目标与要求。
　　通行费征收管理机构执行ISO9000的目标是要建立一个科学、实用、有效的质量管理体系，通过体系的有效、持续运行，不断提高征费绩效和顾客满意程度。为此，首先应以八项质量管理原则作为建立与实施的基本原则，其次应结合行业特点确立相应的要求。
　　（1）八项质量管理原则
　　八项质量管理原则是ISO在总结质量管理实践经验的基础上，用高度概括、易于理解的语言所表述的质量管理的最基本、最通用的一般性规律。基本内容为：
　　以顾客为关注焦点：理解并满足顾客现在和将来的要求，并争取超越顾客的期望。
　　领导作用：领导者确立组织统一的宗旨及方向，创造并保持使员工能充分参与实现组织目标的内部环境。
　　全员参与：各级人员的充分参与才能用他们的才干使组织受益。
　　过程方法：将活动和相关的资源作为过程进行管理，可以更高效地得到期望的 结果。
　　管理的系统方法：将相互关联的过程作为系统加以识别、理解和管理，有助于组织提高实现目标等有效性和效率。
　　持续改进：持续改进总体业绩应当是组织的一个永恒目标。
　　基于事实的决策方法：有效决策是建立在数据和信息分析基础上。
　　与供方互利的关系：组织与供方是相互依存的，互利的关系可增强双方创造价值的能力。
　　（2）通行费征收质量管理体系的要求
　　①体系应体现合法性，表明国家主管机关对征费机构的授权与监督，以确保征费行为符合法律法规要求。
　　②体系要有适宜性：符合行业管理的特点，适宜于我国通行费征收的管理体制及征管机构的授权范围、管理模式以及运作要求。
　　③体系应体现业务管理的程序性：体系应规定征费机构与征费人员的各项业务程序或流程，避免出现工作随意及质量失控现象。
　　④体系应体现服务规范性：应在征费服务方面按照服务承诺，明确规定服务的规范要求，满足顾客对服务质量的期望。
　　⑤体系应不断自我完善：体系应包括如何加强领导者及各层次人员质量意识及持续改进意识；如何将通行费征管机构的管理绩效与持续改进有机结合；如何随着国家对通行费征收管理的法规、规范、标准的完善而不断完善，使通行费征管机构建立不断更新、自我拓展的运行机制。
　　 2、通行费征收质量管理体系运行的基础模式
　　ISO9000鼓励在建立、实施质量管理体系以及改进其有效性时采用过程方法。组织为了增值通常对过程进行策划并使之在受控条件下运行。质量管理体系的过程包括高层管理、产品实现及相关的支持过程（资源管理）、以及测量分析改进过程。图3-1（略）展示了通行费征收质量管理体系的过程联系，反映了在输入阶段顾客要求的重要性，以及在过程阶段对顾客满意的监视和评价的必要性。
　　3、建立通行费征收质量管理体系的实施要点
　　结合对ISO9000标准条文的理解以及建立我国通行费征收质量管理体系的基本原则和要求，以图3.1的所示的过程为主线，下面着重阐述了建立体系具体的实施要领。
　　（1）基本要求
　　通行费征收管理机构应明确体系法定界面，识别内外部相互关系，深入调查现行体系运行状况，找出问题所在，明确需要改进的领域。
　　要着重考虑满足国家主管机构法定授权的要求以及收费公路顾客的要求，确定各通行费征收机构管理层次的职能、责任及对质量绩效的评价。
　　在建立质量管理体系之前切实理解并明确体系的过程及所需的资源、流程接口及相互作用、文件的组成、数据的收集与记录的保持、结果或效果的分析评价、纠正或预防措施等体系构成要素。
　　通行费征收管理机构应明确文件控制的范围，规定文件发放和使用的批准、评审与更新、识别与保管等方面的职责及控制的范围与方法，重视批准、授权、标准等文件发布程序的制定和执行，并做好标识和可追溯工作。
应制定对体系所要求的记录进行控制的文件化程序，包括收集、标识、贮存、检索、防护和处置所需的控制，实行质量记录专人保管、登记制度。
　　（2）管理过程
　　通行费征收管理机构的最高管理者应始终关注体系的建立与运行，亲自制订质量方针目标，关注体系运行状况，对本机构通行费征收的质量管理和服务质量负全责，其在体系中的作用不可替代，其职责和权限应在体系文件中明确规定合理调配资源。
　　应以顾客为关注焦点, 了解通行费征收机构的顾客组成，一般地，至少应包括国家主管机关、收费公路消费者、社会监督机构、其他往来客户、其他社会关系人：应掌握顾客当前和潜在的需求或期望,将之转化为服务要求、过程要求和体系要求，并随之提升而不断改进。
　　通行费征收机构应形成满足ISO9000标准的要求的质量方针，由机构最高领导签署批准后正式发布。质量方针既是质量宗旨，又体现对顾客的服务质量承诺，同时它也是一切质量工作的基本依据和准则，关键内容有：本机构的总体方针、目标和规划，国家有关法律法规的要求，顾客的需求和期望，现行体系的状况，行业发展的现状及前景，实施质量方针所需投入的资源。
　　通行费征收机构应形成具体明确、切合实际、具有可实现性和可操作性的质量目标，体现质量方针中所作的承诺。质量目标应形成文件，总体目标可写入质量手册，其他各层分解后的目标在相应的程序文件或作业指导书中予以体现。
　　应根据体系运行的要求，确定或适时调整组织机构，注意充分发挥每一岗位的功能。在质量手册中明确表述每一具体岗位的职责权限和相互关系。可采取培训、学习等方式在机构内部交流沟通，使全体人员了解本岗位、相关部门和岗位的职责权限及其对质量管理的影响。
　　通行费征收管理机构应建立和保持管理评审程序文件，根据具体情况确定评审周期和频率，建议评审间隔期不超过12个月。评审输入的内容应能反映当前体系的业绩和改进机会及体系运行状况；评审输出是对现有体系和过程提出新的要求；评审过程中应从管理、技术和资源投入等方面综合考虑分析，找到质量问题的根源和需要改进的领域，制定和实施操作性强的措施，防止质量问题的再次发生。
　　（3）资源管理过程
　　应对从事通行费征收质量管理活动的岗位及人员进行分类，掌握所有人员的能力状况，明确各自的职责和工作量，并对各岗位及其人员的教育、培训、技能和经验提出要求并提供必要的培训。
　　通行费征收管理机构的基础设施包括：办公场所及设施，征收过程使用的软硬件设备、信息网络系统、通信和运输服务等支持性服务设施。应保证配置合适的设施以及及时地补充、更新设施。
　　应保证配置合适的征费设施，及时地补充、更新，对必须配备的征收设备如计算机等，应安排适宜的工作环境并定期维护，可建立设备台帐以加强设备管理，并对设备的提供、维护、使用、报废等建立相应的规范和记录。
　　应确定通行费征管人员开展工作所需的工作环境，应对工作环境因素进行控制，并制定相应的程序性文件或作业指导性文件，并保留相关资料。
　　（4）产品（服务）实现
　　与顾客有关的过程。通行费征收机构要明确规定专岗负责识别顾客明示的或隐含的要求及必须履行的法律法规要求，识别需求或期望的主要渠道有：国家主管机关及监督机构下发的法律性文件；顾客反馈意见或投诉；直接与顾客沟通如座谈会、电话、网络、调查表；开展行业调研，与同行进行交流、分析的结论。应对已识别的顾客需求进行评审，以提出相应的质量管理和服务要求，编制评审文件，规定评审步骤、内容、人员职责等，顾客要求变更时应及时对相关文件进行修改。应在机构内部建立长期有效的顾客沟通机制，妥善处理顾客意见和要求。
　　①设计与开发。设计与开发输入内容一般包括：适用的国家有关通行费征收的规定及ISO9000标准，征费过程中反馈的信息和经验，有关的行业科研成果、调查报告，顾客需求等等。输出形式通常是：规则规范的实施细则、服务承诺或规范等，内容应涉及安全性和可行性的基本要求。输出文件中应规定开展评审的阶段、内容、参加人员及职责。 评审可采取召开评审会议的方法，设计与开发输出的初稿，应由通行费征收管理机构的有关业务部门征求主管部门、设计、技术部门等方面的意见和建议，必要时可召开专家咨询会进行评议确认。定稿后经机构最高领导批准后发布实施。 确认的结果及跟踪措施应形成记录，可纳入体系记录管理程序中加以控制。设计与开发输出应在适当的阶段以恰当的方法予以验证，必要时可邀请顾客和其他相关代表参与。 当验证结果表明输出未能满足输入要求时，应采取措施如更改设计以满足要求。
　　②采购。通行费征收管理机构采购对象包括采购物资和外委机构或人员，对采购对象应确保其质量处于受控状态，符合机构所依据的或规定的质量要求。对于重要物资的采购，可采用招标或集中采购的方式。对外委人员或机构的能力应进行评价，在采购文件中应规定对采购物资和外委人员或机构的验证要求。 物资采购应严格按合同要求或委托法定检验机构进行监视、测量验证，并保留实施验证的记录。
　　③生产和服务提供。
　　通行费征收管理机构应对征费全过程实施控制，使全过程按规定的方法和程序在受控状态下进行，并保留所有过程控制的相关记录。过程控制活动通常包括：对征费人员进行适任资格认可；及时发布各项规范规则、标准等文件的最新版本，使征收管理部门及人员掌握必需的工作文件；制定必须配置的设施和设备清单，并保证所有的设施设备按照有关程序文件管理、使用和维护；制定和实施对征费质量监控的计划，以适当的频次对服务过程产生的质量文件如报告、记录等进行系统监控。
　　通行费征收管理机构应能识别某些不能经济地或不易合格地验证的过程特殊过程），针对每一过程分析影响其质量的因素，制定实施监控的程序性文件，包括对执行检验人员进行适任资格认可、规定专门的作业方法和程序、记录检验结果。从而保证这些“特殊过程”处于受控状态。通过顾客反馈或事故报告等相关资料，判断特殊过程是否已受控，必要时或在一定期限内对此过程进行再确认。
　　通行费征收管理机构应制定或完善征费管理工作标识程序文件，针对不同的管理或服务制定标识细则，采用的标识应具有唯一性和可追溯性如收费员应着工作服、佩带胸牌上岗，以胸牌工号为标识。应对征收服务的验证状态给于标识，并制定有关程序文件。
　　④监视与测量装置的控制。 通行费征收管理机构的监视与测量装置主要是指对征费质量进行监视与评价的系统软件，这类软件在使用前必须进行确认，以确保其实用性和有效性，使用时应予以控制。
　　（5）测量分析和改进
　　①监视和测量。明确规定监控顾客满意度信息程序化监控的过程和方法，发现问题或差距，作为改进依据。应建立和保持内部审核程序，规定内审目标、范围、步骤、频次、准则、所用资源和方法、日程安排、分工协作职责、使用的表格和报告等，严格执行并使之制度化、经常化。在内审过程中，应依据ISO9000标准、有关法律法规要求、顾客要求，确认不合格项，分析原因，制定纠正措施。经审核员确认后实施纠正措施，审核员负责对纠正措施的实施效果跟踪验证，提出验证报告。内审过程及验证结果的相关文件、记录应予以保留并提交管理评审。应对征费管理各个过程进行监视，以确保这些过程实现所策划结果的能力。首先应在分析各过程对征费管理和服务质量的影响程度、重要性、稳定性、合法性基础上，确定需要监视的过程。应针对选定过程的特性及影响因素，确定应采取的监视活动及量化的能力评价指标如漏征率、差错率等。应在充分考虑技术可行性和经济性基础上，选择适当的监视方法。监视手段包括：现场抽查、关键项目检查、检查记录文件证书等。监视记录应予以保留。
　　②不合格品控制。 通行费征收管理机构的不合格品是指：征费管理质量缺陷；服务质量缺陷。 应根据对征费过程的测量、监视和验证活动，及时发现质量缺陷的有关信息，并用适宜的方法标识，然后由授权人员根据缺陷程度，决定所需的消除、纠正或补救措施，还应考虑消除缺陷所引起的后果及执法的严肃性。所有关于质量缺陷控制的记录应予以保留，为下一步质量改进提供依据。
　　③数据分析。 应确定、收集和分析数据，以评价体系的有效性和适宜性，并识别持续改进体系的需求。数据来源主要包括：国家强制执行或机构认可的政策法规、规范规则、标准等；第三方检查或评审的结果及反馈；行业动向；顾客、供方等相关方的反馈及投诉；日常工作记录、质量缺陷记录；其他信息如员工建议等；针对这些不同的数据类型，可选择恰当的统计方法和选用恰当的分析方法分析，找出主要的质量缺陷，分析原因。
　　④纠正和预防措施。 应策划和建立持续改进体制，程序一般为：调查现状--> 确定目标--> 分析原因--> 确认关键因素--> 识别改进机会--> 制定改进措施--> 执行措施--> 验证并分析执行结果--> 采取巩固措施。应建立并实施关于纠正和预防措施的文件化程序、实施过程与步骤，评价采取这些措施的必要性并加以控制。与纠正和预防措施有关的记录应予以保留，作为下次管理评审的输入。
　　（四）通行费征收管理应用ISO9000应注意的问题
　　在ISO9000族标准实践中，运行效果并不如期望的那样理想，原因是多方面的。简而言之，组织机构实施ISO9000的效果与其实施的目的、战略密切相关。现结合通行费征收管理的特点，探讨在应用ISO9000时应注意的几个问题。
　　1、最高领导层应有实施ISO9000的恰当动机
　　所谓“恰当的动机”是指为了组织机构的长远发展和利益，而非出自个人目的或迫于外部压力不得以为之的动机。ISO9000应用的发起是组织机构的一项战略决策，这项决策的确定与实施取决于对组织具有控制力量的最高领导层的动机及反应－它要求领导层必须有高度的责任感、足够的信心以及积极的参与，才可以使这一体系发挥最大功效。如果最高领导层的动机是恰当的，他们会采取持续的行动支持自己的理想，包括设定行动方向，团结、激励员工向着既定的方向努力，而且，他们的注意力会更多放在发起改革，而不仅仅是控制过程。但是，如果动机不恰当，尤其是类似于通行费征收管理机构这样代表政府行使行政执法职能的单位或部门，很可能会沾染上“官僚机构”的某些弊病，从长远的角度来看，最终不能引导应用ISO9000的组织机构走向持续的成功，即使暂时通过了认证。
　　 2、应有“变革性”的实施战略
　　“变革性”变化才能真正给组织带来根本性的转变与长久的利益。“交易性”变化就如橱窗里的服装展示一样，是短期行为带来的一时形式上的繁荣，因此，组织机构在引入ISO9000时，注意力不仅要集中在结构、体系与过程，围绕引入时所进行的管理决策，还必须以从根本上转变人的行为与理念为目的。但在实践中，很多组织机构过多地把注意力集中在怎样顺应标准的要求，怎样才能满足审核员的要求，为了“认证”而“认证”，这实际上是一种“交易性”的做法。ISO9000在引入时就应当反映与全面质量管理方向一致的领导关系、目的、组织文化等方面的变化，作为质量管理过程的第一阶段而不是最后阶段，如此才有可能实现“变革性”变化。
　　3、应在整个组织机构内部就质量管理的观念进行沟通与交流
　　对组织机构而言，制订有远见、科学适用的质量方针与目标是一个增值机会，质量方针与目标必须对组织机构的战略、技术、财务能力产生明显的影响，并且能够为主要的利益关系人理解、接受。在这一点上，有的企业并没有引起足够重视，往往喊些空洞的口号作为企业的目标和方针，没有实际意义。因此，通行费征收管理机构的决策层应该以制订质量方针和质量目标为契机，将全体职工的认识和行为统一到实现机构的目标上来，增强整体的号召力、凝聚力和战斗力。如果高层管理者不能就质量管理的方针、目标、要求使整个机构上下都有清晰的了解，将导致为质量付出的任何努力只是“一阵风”式的暂时热情。难以保持连贯性与持续性。 
　　4、应重视员工的理解与支持
　　质量管理是通过组织内各层次与职能的人员广泛参与和支持才能实现。调动人的积极性，使每个员工的才干得到充分发挥并做到不断创新和改进，组织因此将获得最大收益。然而，有的企业在建立ISO9000质量管理体系时基本上是在管理层展开工作，而员工特别是第一线的员工并不理解为什么组织要进行认证，自己在认证中担任怎样的角色，起什么样的作用，建立这样的体系会给组织和自身带来什么样的益处，只知道“是上级或领导布置的任务”。因此，重视员工的理解与支持，就是要保证组织机构自上而下都达成共识，激发员工的主人翁责任感，调动他们的积极性，更好地配合管理层保证体系的有效运行。
　　5、应创造适宜的管理文化
　　有时候，组织领导者会发现推行ISO9000比预计的更困难，其原因并非来自缺乏人才或管理水平，而是来自内部阻力 —不愿意改变组织原有的管理文化，尽量维持现状。对每个组织机构而言，ISO9000质量管理体系都是对旧的管理文化的一种挑战，它寻求改变整个组织处理内外部关系的原有责任模式，试图建立一种基于质量管理的新模式。因此，高级管理层必须在整个组织机构创造、培养质量管理文化，比如人们可以按团队工作，也可以与其他团队协作。通过营造新的管理文化，在组织机构各个层次建立价值共享观、公平公正观、伦理道德观，创造相互尊重、尊重人才的氛围以及良好的人际关系，从而使体系的影响更为深远、持久。
　　6、应避免陷入“文件控制“的误区
　　ISO9000质量管理体系要求有大量的文件记录，这个要求的提出部分原因出自满足客观地评价体系存在的需要，同时体系要求必须对这些文件记录加以控制如对文件更新、修改、以及获得文件所需的途径等等。但是不恰当的控制可能会陷入这样的“误区”：一方面，当管理层的精力被繁琐的文件所牵制时，体系本身的缺陷反而容易被忽视；另一方面，当员工的行为被特定的文件严格约束时，他们将习惯于遵循文件规定的程序，其创造性、能动性就会被遏制。所以，虽然应重视文件记录与控制，但是必须明确文件的作用始终是第二位。组织的方针与实践是为那些确保满足顾客要求而确定的，把与质量无关的方针与实践形成文件将会降低体系的有效性。
　　7、应重视对顾客意见的调查
　　ISO9000质量管理体系以满足顾客要求为目标，所以，调查了解顾客对质量管理的满意程度相当重要，没有这方面的信息，据以采取相应的纠正或预防措施，体系就不可能实现持续改进，最终无法满足顾客的需求和期望。但是，某些通过了认证的组织机构对这项工作没有引起足够的重视，而把注意力集中在过程和程序与标准是否相符合方面，真可谓“治标不治本”，不明白服务质量的好坏不是由自己评价的，而是由顾客评价的这一基本的质量管理原则，未真正贯彻ISO9000。所以，对于通行费征收管理机构这样的事业单位而言，如何准确、及时地反映顾客的意见和需求是一个应特别注意的问题。
　　8、应正确看待取得认证
　　通过对一些企业取得认证后的跟踪调查发现：部分企业出现自满和松懈情绪，对贯彻体系应付了事，质量管理滑坡下降的现象。组织机构对自己的质量管理体系运行状况应有一个正确的判断，认证机构查出的问题固然是问题，没有查出的依旧是问题，都应当认真对待、彻底纠正。更何况，随着科技的进步、环境条件的变化，体系将永远处在一种动态发展状态，需要不断地改进和完善。那些认为通过了认证就等于解决了一切问题的观点只能是自欺欺人，不利于提高体系的适宜性和有效性。
　　9、应向更高水准的质量管理目标努力
　　通过认证标志着组织机构的质量管理水平已经迈上了一个新台阶。但是，即使完全符合ISO9000族标准的要求，也只能说明组织机构的质量管理达到了初级水平。按照国际上的普遍认识，质量管理的更高阶段是“全面质量管理”（TQM）和“国家质量奖”。企业经过一至两年的努力可以通过认证，但经过三到五年的努力未必能获得质量奖。所以,不能只满足于通过认证，而应把眼光瞄向更高的质量管理目标,如此才能跟上国外质量管理的前进步伐。□